德國交通管理體制研究
2012-10-23 11:47:46   來源:tranbbs.com    作者:佚名    評論:0 點擊:

德國交通管理體制研究
――其中心城市基本做法及經驗 

一、德國聯邦城鄉交通運輸管理體制

德國交通運輸業的發展具有鮮明的階段性和時代特征,并始終代表著現代交通運輸的發展趨勢。作為世界上最早和最發達的工業化國家之一,交通運輸在德國的社會經濟生活中占有極為重要的地位,由各種運輸方式所組成的現代化綜合運輸體系是其國民經濟發展的重要支柱。隨著1990年東、西德的統一,歐洲內部大市場的形成向東歐的開放等,德國在歐洲交通運輸中的中轉站地位日益突出,成為歐洲內部南北交通及東西交通的重要樞紐,其交通基礎設施所承受的壓力也日漸加大。政府不斷加大了管理與調整的力度,其交通管理的體制基本適應了經濟發展的要求。

(一)德國交通基本概況

據統計,德國每年經公路、鐵路、內河航運、海運和民航運輸的貨物約40億噸,運輸行業的年營業額將近800億馬克,雇用職工約37萬人。運輸企業以中小型企業為主。

—公路方面。2000年初,德國擁有機動車5070萬輛,其中小轎車為4240萬輛,平均不到兩人就擁有一輛小轎車,此外還擁有自行車6500萬輛。由此可見公路交通在德國國民經濟和社會生活中占有極為重要的地位。

德國的公路分為四級:聯邦高速公路、聯邦公路、州級公路和縣鄉道路。據統計,2002年德國公路總里程達64萬多公里,鋪面率高達99.1%,路網密度達177公里/百平方公里。其中,跨地區公路干線里程達23.1萬公里,包括11000多公里的高速公路,其高速公路里程僅次于美國、中國和加拿大而居世界第四位。

——水運方面。德國的主要內河包括萊茵河及其支流、威悉河、易北河、奧德河,并通過西部運河網絡和東西運河等使之相互連通并與北海和波羅的海相通,從而形成了完善的現代水運體系。目前,德國的內河航運主要集中在萊茵河及其支流上,其內河航運交通運輸量每年約為630億噸公里,運輸的貨物以大宗貨物如建筑材料、礦砂、煤炭、飼料、鋼鐵、木材等為主。近年來,隨著集裝箱化的發展,集裝箱運輸也成為內河航運的一大貨種之一,并在沿海港口的集疏運體系中占有一定地位。德國擁有世界上最為發達的水運網絡,主要由沿海航道、港口和全長7300公里的內河航道所組成,其內河航道網十分稠密,絕大部分的大城市和最重要的工業中心均有河道相連,并通過工業革命時期的人工運河的開鑿及其渠化,形成了干支相連、通江達海的水運干線,在德國交通運輸乃至整個社會經濟發展過程中發揮了重要的作用。

德國的外貿貨物主要經由北部的海港(最大港口為漢堡、不來梅、威廉港、盧俾克和羅斯托克)中轉,年港口吞吐總量達2.億噸,通過基礎設施改造及裝卸設備投資,近年來德國海港的裝卸效率得到進一步提高,在國際競爭中保持了自己的領先地位。此外,作為進出口大國,德國還擁有一支由800艘遠洋貨輪組成的商船隊,其中2/3的船齡不超過10年,是世界上最現代化和安全技術水平最高的船隊之一。

——鐵路方面。德國全部鐵路網共38000公里長。德國鐵路的建設、經營和管理由聯邦鐵路股份公司負責,聯邦政府只是在統一的政策框架之下給予必要的財政資助。該股份公司于1994年由德國聯邦鐵路和德國國營鐵路合并而成,并實現了私有化。目前該公司正在對列車及車站進行現代化改造,今后幾年,將修繕或新建27座車站,使之與購物和旅游中心相聯接。除此之外,還將對38000公里長的全部鐵路網進行現代化改造。

目前,德國鐵路發展具有兩個顯著特點,一是高速化,在1991年德國聯邦鐵路(DB)建成第一條高速鐵路(它使新研制的城際特別快車(ICE)的時速達到280公里)并投入使用以來,高速鐵路的建設得到迅猛發展,1998年漢諾威——柏林高速鐵路建成通車,目前正在建設的科隆——法蘭克福/美茵河高速鐵路預計于2002年交付使用,其他高速鐵路正在歐盟中規劃和落實。二是鐵路短途客運交通地區化得到顯著加強。在聯邦政府年均130億馬克資金的大力資助下,于1996年1月1日完成的鐵路短途客運交通地區化(SPNV)正在聯邦各州付諸實施,其目的在于,通過對短途客運交通(OPNV)的規劃、組織等,提高鐵路對短途客運需求的適應能力,減輕交通擁堵,同時提高鐵路企業的市場競爭能力。截至目前,已有幾個州建立了與遠程交通以及其他能夠順利地與短途公共客運交通相聯接的固定節拍交通,從而大大提高了SPNV的交通質量和服務水平。

——民用航空方面。作為長途快速運輸的運輸方式之一,航空運輸在德國得到持續發展,其在德國國內客貨運輸中的地位并不突出,但在歐洲乃至世界航空運輸市場上卻占據重要地位,是歐洲的航空運輸中心,擁有可直達100多個國家的大約300條航線。其中法蘭克福機場不僅是德國最大的機場,同時也是歐洲客運量最大的機場,是世界上最繁忙的國際機場之一,現正在進行擴建。

據統計,1999年德國機場旅客吞吐量達1.325億人次,貨運量近210萬噸,其中法蘭克福機場的旅客吞吐量和貨運量分別為4350萬人次和140萬噸。德國漢莎航空公司是國際上重要的航空公司之一,1994年實現私有化,它擁有240架現代化的民航客機,1999年完成的客運量達4400萬人次。

(二)德國交通管理體制

作為事關國民經濟和社會生活的重要管理機構,交通行政管理體制與其國家體制具有密切的聯系。根據德國基本法,德國國家制度的5項原則是:德國是共和國和民主制國家、聯邦制國家、法制國家和社會福利國家。其中與交通行政管理體制聯系最為密切的為聯邦制。

所謂聯邦制,即指其國家是由一個中央國家(聯邦政府)和成員國家(聯邦州)所組成。聯邦和聯邦州之間的相互關系由基本法確定。聯邦州有各自的憲法、區劃和政府。除基本法有其他規定的情況外,聯邦州可以根據基本法在本州內行使國家的權利,履行國家的責任。

聯邦與聯邦州的立法權限可從基本法對專屬立法權、竟合立法權和綱領性立法權的規定中得到具體和明確的體現:

——聯邦的專屬立法權包括外交、國防、貨幣航空交通和部分稅收等;

——竟合立法權是指聯邦只有在特別需要統一全國法規的情況下才能立法,而各州也只有在聯邦沒有制定相應的法規時才有權立法。竟合立法權的范圍包括民法、刑法、商業法、核能、勞動法和土地法、此外還包括外國人法以及住房、航運、公路交通、廢物處理、空氣污染和噪聲控制等方面的法律。事實證明,上述問題必須由聯邦作出統一的法律規定,加以統一解決,因此,在上述方面各州實際上已無任何權限可言。

——綱領性立法權限是指一些特定的立法任務是在聯邦制定的綱領性框架下交給各州來完成的,其中包括高等教育、自然保護、景觀管理、土地規劃和水利事業等。此外,還有其他一系列的跨地區的、面向未來的立法任務,凡在基本法中未提及的,今天均由聯邦和各州共同規劃,作出法律規定并籌措資金。1969年被作為“共同任務”條款而寫進基本法,涉及的領域包括擴建與新建高等學校、改善地區的經濟結構、農業結構以及海岸保護。

聯邦的管理權限實際上僅為外交、就業、海關、聯邦邊防隊和聯邦國防軍。國家行政管理的絕大部分工作實際上由各州獨立進行。而聯邦的司法權基本上限于聯邦憲法法院和最高法院,它們的任務是負責對法律作出統一的詮釋。所有其他法院則均為州屬法院。屬于各州的立法范圍是聯邦不承擔的或在基本法中沒有分配給聯邦的事務,通過上述分析可知,目前屬于州立法領域的主要有教育事業和被成為“文化主權”的文化政策中的絕大部分,此外還包括鄉鎮法和警察法等。 

聯邦州的真正權力在于本州內的行政管理以及通過聯邦參議院的途徑參與聯邦立法。各州負責本州內的行政管理,并負責聯邦絕大部分法律與法令的執行。州行政管理的職能分為三部分:(1)處理專屬于州管轄的事務(例如學校、警察、區域規劃等);(2)獨立執行聯邦法律(例如建筑規劃法、工商業管理法、環境保護法等);(3)受聯邦委托執行聯邦法律(例如建造聯邦公路、資助教育事業等)。

由此可見,德國是一個以中央立法為主的聯邦制國家,其聯邦州不是省份,而是具有國家權力的政體,各州均有自己的州憲法,且在憲法制定方面享有廣泛的自由。

在德國,地方自治是公民自由權的表現,且具有悠久的傳統。其基本法也明確提出保護城市、縣和鄉鎮的地方自治權,這些地方有權在法律規定的范圍內自行管理本地一切事務。市鎮法是各州自行管理的事務,因歷史原因,各州的地方法規各不相同,但各州的地方行政管理體制和方法卻基本相同。地方自治權主要包括地方短途公共交通、地方道路建設、水電及煤氣供應、廢水處理和城市建設規劃,此外還有學校、劇院、博物館、醫院、體育場所和公共游泳池的建造與維護等。 市鎮有權自行征稅,主要包括土地稅和工商稅,此外還可征收地方的消費稅和使用稅。但就其行政開支而言,僅靠這些稅收是不夠的,因此聯邦和州要向市鎮分配一定比例的工資稅、所得稅和營業稅收入,以及州為保持各市鎮財政平衡而向其提供的補貼。地方自治為公民提供了參與和監督的機會,如審閱預算計劃或討論新的建設規劃等。這既是德國民主制度的體現,同時也是德國交通運輸建設項目規劃設計中的一個十分重要的影響因素。

1、聯邦交通、建設與住房部

根據德國基本法,聯邦交通、建設與住房部是聯邦交通運輸事業的主管機關,它在交通運輸方面的業務范圍覆蓋鐵路、公路建設與公路運輸、內河航運和航道建設、海運、航空以及氣象服務等各個領域。其主要職責包括:

制定全國公路系統的總體規劃;

聯邦交通建設資金投放和執行情況的監督;

審批各州需要聯邦資助的交通建設項目;

全國交通樞紐(公路、鐵路、水路、航空運輸的匯集點)規劃和地區之間交通聯系的規劃;

制定與環境保護有關的交通產業發展政策,鼓勵和扶植有關材料和技術的開發與應用; 

管理和支持交通運輸方面的研究和開發事業;

客貨運輸管理與監督;

向聯邦政府和議會反饋信息,協助議會制定聯邦交通發展政策。

為順利實現上述主要職能范圍內的工作,交通部下設中心事務司、基礎事務司、住房事務司、鐵路、航道司、航空、航天、航運司、公路建設和公路交通司、建筑和城市建設司等職能部門,以及13個高級專業管理局和航道與航運管理處及3個專門的監督、管理機構。目前,聯邦交通、建設與住房部共有1700名工作人員。

2、聯邦有關城鄉交通主管機構及其管理職責

通過對聯邦交通、建設與住房部內部機構職能的分析,與城鄉交通運輸管理有關的管理部門主要有:

基礎事務司:業務范圍主要包括本部與其他官方機構(特別是警察部門)的協調,國際合作,交通運輸綜合發展規劃與政策,聯邦和國際交通投資、補貼政策,空間發展規劃和結構政策,統計與調研,環境保護,研究與發展等。它的基本職能是跨部門、國際事務的管理和協調,對交通運輸的綜合管理,以及在整個空間規劃指導下對交通運輸、地區發展、建設事業等的綜合協調。其中與城鄉交通密切相關的職能包括促進城市和地區間交通機動靈活性,多式聯運、長途運輸、物流服務,對遠程公共交通的投資和補貼財政政策等。

鐵路、航道司:在鐵路方面,主要負責鐵路政策和法律事務,聯邦鐵路資產(或德國鐵路股份有限公司內的國有資產)管理,聯邦鐵路投資,近程公共交通系統補貼,鐵路技術、安全和環境保護等;在航道方面,主要負責航道規劃、聯邦航道管理、航道水域管理、內河航道運輸管理以及有關法律事務等。

公路建設和公路交通司:業務范圍主要包括聯邦遠程公路建設預算、規劃和有關法律事務,地方公路發展的綜合協調,公路建設技術和養護管理,公路交通(包括交通法規,汽車安全和環保技術,駕駛執照與駕駛培訓以及公路貨運和客運的監督、檢查事務)。

聯邦貨物運輸管理局:為聯邦交通、建設與住房部領導下的直屬專業管理局。其主要任務是為保障貨物運輸安全和保護環境,制定貨物運輸管理規定,檢查貨物運輸車輛,審核運輸企業并管理經營許可證,監督貨物運輸市場。該局的檢查范圍涵蓋公路、內河、鐵路和航空貨運等各種運輸方式,但由于公路運輸在德國占據主導地位,因此其實際上檢查的主要對象為公路貨運。該局對運輸企業進行審查的主要內容是,企業有無違法經營或犯罪記錄,企業經營貨物運輸業務的資質,企業的財務狀況等。對通過審查的企業授予貨物運輸許可證,并監督檢查其合法經營情況。

3、聯邦各州及其市縣交通主管機構

各聯邦州交通部及其下屬的市縣交通局和各相關管理機構如交通監控中心等是州及地區城鄉交通管理的主體,同時也是聯邦有關交通法規、規劃和政策的實施主體。在聯邦總體的政策框架之下,根據本地區實際情況,行使諸如交通網絡建設、運營管理等職責。

德國自聯邦州以下的交通管理一般分為三級,即州交通主管部門、城市交通管理部門和縣級交通主管部門等。其相應的職能、職責由州的相應法規予以確定。在此次培訓考察過程中,主要走訪和考察了黑森州、法蘭克福市交通主管部門及其他研究機構。

責任編輯:佚名

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